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LA REFORMA DE LA ESTRUCTURA FINANCIERA INTERNACIONAL
la UNCTAD aboga por un enfoque equitativo entre deudores y acreedores

TAD/INF/PR/12
24 April 2001

Según el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2001(1) de la UNCTAD, hecho público hoy, la reforma de la estructura financiera internacional, en lugar de centrarse en una acción internacional para afrontar la inestabilidad sistémica, ha insistido hasta ahora en lo que debería hacerse a nivel nacional. Incluso a este respecto, no ha logrado adoptar un criterio equitativo entre deudores y acreedores. El Informe presenta propuestas alternativas para un trato más simétrico de los deudores y acreedores, una condicionalidad menos entrometida, una vigilancia multilateral más efectiva de las políticas macroeconómicas de los principales países industrializados y, por último, iniciativas más audaces para estabilizar las monedas de reserva. El Informe propugna la suspensión temporal de los pagos y la imposición de límites a los préstamos en situaciones de crisis, como una manera de hacer participar a los acreedores en la solución de las crisis.

Importancia de la buena gestión pública en la prevención y gestión de las crisis

Desde la crisis financiera asiática, todas las conversaciones serias en materia de reforma han girado en torno a la manera de disciplinar a los países en desarrollo deudores y de establecer mecanismos de autodefensa contra la inestabilidad financiera.

El Informe es claro: "Se ha exhortado a los países a gestionar mejor el riesgo adoptando normas financieras estrictas, mejorando la transparencia, estableciendo regímenes cambiarios adecuados, acumulando grandes reservas y concertando acuerdos voluntarios con los acreedores privados para hacerles participar en la solución de las crisis". Si bien se reconoce la utilidad de algunas de esas reformas, el Informe señala que "todas ellas parten del supuesto de que la causa de la crisis ha de buscarse sobre todo en la debilidad política e institucional de los países deudores. En cambio, se presta poca atención al papel de las instituciones y las políticas de los países acreedores como detonantes de las crisis financieras internacionales" y numerosos problemas preocupantes para los países en desarrollo no han llegado a la mesa de debate.

Esas asimetrías y omisiones son el resultado de obstáculos políticos y no técnicos. Según el Informe, "el proceso de reforma ha estado condicionado por los intereses de los principales países acreedores". Para que sea creíble, el programa de reforma tiene que rehacerse y el proceso de reforma debe prever una influencia colectiva mucho mayor de los países en desarrollo.

En el Informe también se insta a los países en desarrollo a que lleguen a un consenso sobre cómo quieren que proceda la reforma. Se señala que, si bien ese consenso entre los países en desarrollo no existe respecto de varios temas del programa de reforma, hay muchos objetivos compartidos.

La realidad de las crisis

En el Informe se examinan iniciativas recientes encaminadas a establecer o fortalecer códigos y normas para el sector financiero y respecto de la política macroeconómica y de la política relativa a la información. Aunque esas iniciativas revisten cierto valor, se señala que no eliminarán el riesgo de crisis financiera.

El Informe critica el criterio "desequilibrado" adoptado hasta ahora, que hace hincapié en las reformas en los países que reciben capitales, restando importancia a las reformas necesarias en los países de origen. Se propugna un criterio que reconozca la diversidad y la necesidad de efectuar reformas graduales, evitando imponer cargas administrativas excesivas a los países en desarrollo y vincular la aplicación de códigos y normas a la condicionalidad del FMI.

Replanteamiento del sistema de tipos de cambio

La mejora de los códigos y normas ofrece una protección limitada a los países deudores cuando no existen medidas para contener las fluctuaciones -originadas en la oferta- de los flujos internacionales de capital. Casi todas las crisis importantes en los mercados emergentes han estado relacionadas con variaciones de los tipos de cambio y las políticas monetarias de los principales países industrializados. Según el Informe, la raíz del problema reside en el hecho de que, tras el colapso de los acuerdos de Bretton Woods, no se instauró un sistema estable de tipos de cambio. La inestabilidad monetaria inflige un daño mucho mayor a los países en desarrollo deudores, que dependen más marcadamente del comercio y cuyo perfil crediticio les expone a un riesgo monetario mayor. El asesoramiento se ha concentrado, hasta ahora, en el régimen óptimo para esos países, con una polarización de opiniones entre el régimen cambiario de paridad fuerte (dolarización) y el flotante.

El Informe de la UNCTAD se aparta de ese consenso. Es probable que las crisis se produzcan tanto con tasas flotantes como con paridades ajustables. Un régimen de convertibilidad hace que las crisis de los pagos sean menos probables, pero sólo propiciando las crisis bancarias, y los costos que entraña la defensa de una paridad fuerte pueden ser superiores a los costos en que incurren los países que registran un colapso de la paridad débil.

El Informe señala que "la cuestión clave es si existe un régimen de tipos de cambio viable y apropiado para las economías en desarrollo cuando las principales monedas de reserva sufren frecuentes fluctuaciones y desalineaciones y los movimientos internacionales de capital son sumamente inestables". Si bien el Informe propugna la búsqueda de una solución al problema a nivel mundial, observa que el sistema de tipos de cambio no figura siquiera en el programa de reforma de la estructura financiera internacional. El Informe recomienda que se preste suma atención a lo siguiente:

  • La introducción de zonas de objetivos monetarios para las tres principales monedas de reserva, junto con un compromiso por parte de los países de defenderlas mediante una intervención coordinada y una acción a nivel de política macroeconómica;
  • El establecimiento de un procedimiento de vigilancia multilateral eficaz de las políticas macroeconómicas de los principales países industrializados, particularmente con miras a observar sus repercusiones en los países más pobres; y
  • La concertación de acuerdos regionales que, a falta de progresos a nivel mundial, podrían ofrecer mecanismos de defensa colectiva a los países en desarrollo contra las fallas de los sistemas y la inestabilidad pero probablemente exigirían la participación de un gran país con moneda de reserva.

Intervención en las crisis: incorporar a los acreedores privados y limitar los préstamos para situaciones de crisis

Al no haber mecanismos mundiales eficaces de prevención de la inestabilidad financiera, adquiere más importancia la intervención apropiada en situaciones de crisis. Viendo las cosas retrospectivamente, la respuesta política internacional a la crisis asiática dejó mucho que desear. Según el Informe, una gran parte del problema tiene que ver con el conjunto de medidas de rescate, concebidas no tanto para proteger las monedas de los ataques especulativos o para financiar las importaciones, cuanto para atender las demandas de los acreedores y mantener cuentas de capital abiertas.

Como indica el Informe, esas operaciones de emergencia eximen a los acreedores privados de cargar con las consecuencias de los riesgos que asumen, lo cual debilita la disciplina de mercado. Se estima que, desde el comienzo de 1997, los bancos internacionales recaudaron más de 20.000 millones de dólares de los EE.UU. al año en concepto de prima de riesgo sobre préstamos concedidos a mercados emergentes, en tanto que el total acumulativo de las pérdidas sufridas por esos bancos en esos mercados se estima en 60.000 millones de dólares de los EE.UU. durante todo el período. El peso recae normalmente sobre los contribuyentes de los países deudores, ya que sus gobiernos a menudo se ven obligados a asumir la responsabilidad de la deuda privada.

Al dudar cada vez más los países acreedores de los grandes planes de emergencia, ya no parece sostenible depender de esos planes para garantizar la estabilidad del sistema financiero internacional. En lugar de ello, el Informe propone una suspensión temporal para los países que son objeto de un ataque financiero, a fin de evitar que se apoderen de sus activos y de sentar las bases para una ordenada y equitativa reestructuración de la deuda.

Si bien reconoce la función de los mecanismos voluntarios, como las cláusulas de acción colectiva en los contratos de bonos, para facilitar la reestructuración de la deuda, el Informe indica que "una estrategia creíble para hacer que el sector privado participe en la solución de las crisis debería conjugar las suspensiones temporales con la estricta limitación del acceso a los recursos del Fondo". Aunque la legislación interna en materia de quiebras sirve de modelo para ese criterio, la conclusión del Informe es que no son necesarios procedimientos completos para los casos de quiebra para asegurar una reestructuración ordenada de la deuda internacional. El Informe recomienda lo siguiente:

  • modificar el Convenio Constitutivo del FMI para proporcionar a los miembros que decreten una suspensión temporal unilateral de los pagos cierta protección contra el riesgo de ser demandados por los acreedores;
  • establecer una instancia independiente que autorice esas suspensiones temporales, porque, en su calidad de acreedor, el FMI no puede desempeñar esa función;
  • limitar el acceso a los recursos del Fondo para la gestión de las crisis, y mejorar al mismo tiempo el acceso a la financiación anticíclica y de emergencia de la cuenta corriente;
  • reevaluar la situación general de los recursos del FMI, que ha quedado muy a la zaga del crecimiento de la economía mundial; y
  • centrar la condicionalidad del FMI en los objetivos macroeconómicos básicos, ya que las experiencias recientes con los planes de emergencia en Turquía y en la Argentina hacen pensar que persiste la práctica de incorporar amplias recomendaciones de política a los planes de préstamos oficiales.

El Informe observa que, pese a la importancia atribuida a la participación del sector privado, los grandes planes de emergencia han seguido siendo la respuesta preferida a las crisis en los países que se considera que plantean riesgos sistémicos. El Informe concluye afirmando que "como el principal objetivo de los préstamos en gran escala para las crisis o las situaciones imprevistas consistiría en mantener a los deudores al día en sus obligaciones con los acreedores, resulta difícil ver de qué manera esto puede conciliarse con una participación significativa del sector privado en la solución de las crisis y en la distribución de la carga".




Apuntes

1. El Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2001 (Nº de venta: E.01.II.D.10, ISBN 92-1-112520-1) puede obtenerse al precio de 35 dólares de los EE.UU., y al precio especial de 19 dólares de los EE.UU. en los países en desarrollo y los países en transición, en la Sección de Ventas de Publicaciones de las Naciones Unidas, Palais des Nations, CH-1211 Ginebra 10, Suiza, F: +41 22 917 0027, E: unpubli@un.org, o Internet: www.un.org; o en Publicaciones de las Naciones Unidas, 2 UN Plaza, Oficina DC2-853, Departamento PRES, Nueva York, NY 10017, Estados Unidos de América, T: +1 212 963 83 02 ó +1 800 253 96 46, F: +1 212 963 34 89 o E: publications@un.org.





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