Comprender la complejidad de las reformas de facilitación del comercio: el Puntaje de Implementación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio desarrollado por la UNCTAD

15 marzo 2022

Escrito por: Arántzazu Sánchez Belastegui y Lazar Ristic, Artículo n.º 87 [Boletín n.° 93 sobre Transporte y Facilitación del Comercio de la UNCTAD - Primer trimestre de 2022]

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Cruce de frontera de Ngwenya entre Eswatini y Sudáfrica.

El quinto aniversario de la entrada en vigor del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC se celebró el 22 de febrero de 2022 en medio de una creciente demanda por parte de algunos Estados miembros de la OMC sobre metodologías y enfoques acerca de cómo evaluar la implementación del Acuerdo. Este artículo presenta el Puntaje de Implementación del AFC desarrollado por la UNCTAD, una metodología desarrollada por la UNCTAD y utilizada en su Reform Tracker, a fin de empoderar a los Comités Nacionales de Facilitación del Comercio (CNFC) en sus funciones de supervisión y coordinación y para ayudar a los países a cumplir debidamente con sus obligaciones de implementación del AFC.
 

Por qué es útil medir la complejidad de la implementación de las medidas de facilitación del comercio

Durante las últimas décadas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) ha ayudado activamente a los países en desarrollo y menos adelantados en la implementación de las reformas de facilitación del comercio, incluidas las contenidas en el AFC.

En 2021, la UNCTAD dio un paso más en su compromiso histórico de empoderar a los CNFC lanzando el Reform Tracker de la UNCTAD, una herramienta en línea creada para que los CNFC gestionen, coordinen y supervisen la implementación del AFC a nivel nacional.

A finales de 2021, el despliegue del Reform Tracker en 19 países hizo aún más urgente que la UNCTAD desarrollara un enfoque que permita evaluar el nivel alcanzado por cada país en términos de implementación del AFC en tiempo real, aprovechando, simultáneamente, los datos proporcionados en el Reform Tracker por los referidos países. En ese sentido, el Puntaje de Implementación del AFC desarrollado por la UNCTAD ha sido creado para dotar a los países que utilizan el Reform Tracker de una metodología con la que puedan identificar o determinar el esfuerzo que aún se necesita en cada país para implementar las diferentes Disposiciones del AFC. En otras palabras, el Puntaje muestra lo lejos que está un país del pleno cumplimiento del Acuerdo, teniendo en cuenta que algunas medidas del AFC son más difíciles de implementar que otras.

Cada uno de los Puntajes de los países está pensado para utilizarse junto con los Reform Trackers, que incluyen un análisis exhaustivo de la implementación y de las deficiencias de cada país, al igual que asistencia técnica para evaluar el nivel de implementación de las medidas y formación sobre cómo interpretar las disposiciones del AFC.
 

¿Cómo se estructura el Puntaje de Implementación?

El Puntaje de Implementación del AFC desarrollado por la UNCTAD es una metodología que calcula el porcentaje de implementación del AFC por parte de un país. En comparación con las estadísticas proporcionadas por herramientas similares, esta asigna valores ponderados a las Disposiciones del Acuerdo en función de la dificultad de implementación de cada una de ellas. Por lo tanto, el Puntaje se basa en el supuesto general de que algunas disposiciones son más difíciles de implementar que otras. Por ejemplo, no se espera que un país necesite el mismo esfuerzo y tiempo para implementar una ventanilla única según el Artículo 10.4 que para implementar la Disposición sobre el Uso de Agentes de Aduanas según el Artículo 10.6 del AFC.

Así, el Puntaje de Implementación se basa en tres tipos de atributos:

  1. Número de actores que participan en la implementación
  2. Complejidad de las actividades implicadas en la implementación; y
  3. Naturaleza jurídica de las disposiciones

Veámoslos con más detalle.

El primer tipo de atributos se basa en el número de organismos públicos y organizaciones del sector privado (y la frecuencia de su participación) necesarios para implementar una medida. En ese sentido, la asignación de un valor ponderado se realiza teniendo en cuenta el número óptimo de partes interesadas directamente implicadas en implementar la medida y el tiempo que necesitan invertir en la implementación.

La suposición subyacente es que las medidas que requieren la participación frecuente de un gran número de partes interesadas son más difíciles de implementar y, en consecuencia, se les asigna un mayor peso a la hora de calcular el Puntaje de Implementación global.

Para determinar los valores ponderados se ha utilizado como referencia la Guía de Autoevaluación para la implementación del AFC elaborada por la OMC. Esta Guía de Autoevaluación nos proporciona una recomendación detallada de las autoridades óptimas necesarias directamente implicadas en la implementación de la medida. La Guía se elaboró para ayudar a los Miembros en desarrollo y menos adelantados a evaluar sus necesidades y prioridades de apoyo a la asistencia técnica y la creación de capacidad para implementar el AFC.
 

  1. El número de partes interesadas que participan en la implementación

El segundo grupo de atributos se basa en la complejidad de las actividades implicadas en la implementación de una medida de facilitación del comercio. El valor de ponderación de la complejidad se basa en los requisitos óptimos de implementación (legales, de procedimiento, institucionales y de TIC) para cada Disposición.

La suposición subyacente es que las medidas que requieren completar un número mayor y más variado de tareas (legales, de procedimiento, institucionales, tecnológicas) son más difíciles de implementar y, en consecuencia, debieran tener un mayor peso en el Puntaje de Implementación global.

Para evaluar el número de requisitos, se introdujo una comprensión más sistemática de los requisitos y aportaciones necesarios para cada medida del AFT, desglosando el concepto en sus componentes más pequeños. Lo llamamos la Lista de Verificación de Implementación de la UNCTAD. La Lista de Verificación de Implementación define los resultados que cada país debe alcanzar, por medida, para cumplir con el AFC. Esta lista examina e interpreta todos los aspectos de la Disposición tal y como se describen en el texto legal del Acuerdo, pero considera un enfoque de ejecución óptimo para la implementación real de cada medida.

Asimismo, cada uno de los aspectos recogidos en la Lista de Verificación de Implementación tendrá diferentes valores de ponderación dependiendo de la complejidad existente a la hora de implementar ese aspecto de la lista. Al respecto, veamos el ejemplo de la Lista de Verificación de Implementación del Artículo 1.2 del AFC:

Texto del AFC - Artículo 1.2

Lista de Verificación de Implementación de la UNCTAD para el Artículo 1.2

2. Información disponible por medio de Internet

2.1 Cada Miembro facilitará, y actualizará en la medida de lo posible y según proceda, por medio de Internet lo siguiente:

(a) una descripción de sus procedimientos de importación, exportación y tránsito, incluidos los procedimientos de recurso o revisión, en la que se informe a los gobiernos, los comerciantes y otras partes interesadas de las medidas prácticas necesarias para la importación, la exportación y el tránsito;

(b) los formularios y documentos exigidos para la importación en el territorio de ese Miembro, para la exportación desde él y para el tránsito por él;

c) los datos de contacto de su servicio o servicios de información.

2.2 Siempre que sea factible, la descripción a que se hace referencia en el apartado a) del párrafo 2.1 también se facilitará en uno de los idiomas oficiales de la OMC.

2.3 Se alienta a los Miembros a poner a disposición por medio de Internet información adicional relacionada con el comercio, con inclusión de la legislación pertinente relacionada con el comercio y demás elementos a que se refiere el párrafo 1.1.

  • Existe un marco de implementación nacional para publicar la información a través de Internet.
  • La información requerida se publica en Internet, así como los pasos prácticos necesarios para la importación, la exportación y el tránsito. Asimismo, dicha información está actualizada y, si no lo está, el país ha explicado por qué no ha sido posible o conveniente
  • La URL de uno o varios sitios web donde se publica la información se notifican al Comité de Facilitación del Comercio de la OMC
  • Todos los elementos de la información requerida están en uno de los idiomas oficiales de la OMC, si es posible.
  • Se aborda/aclara la cuestión de la validez jurídica de la información publicada en Internet.

Figura 1: Lista de Verificación de Implementación del Artículo 1.2 según lo programado en el Reform Tracker de la UNCTAD

 

El cumplimiento del primer elemento de la lista “Existe un marco de implementación nacional para garantizar la publicación de información a través de Internet" requiere mucho más tiempo y esfuerzo para su implementación que el segundo elemento de la lista “La URL de uno o varios sitios web donde se publica la información se notifican al Comité de Facilitación del Comercio de la OMC”. Por lo tanto, al cumplir con el primer elemento de la Lista de Verificación de Implementación del Artículo 1.2, un país obtendrá un mayor número de puntos en el Puntaje que al cumplir con el segundo elemento de la lista.
 

  1. El número y la naturaleza de las actividades necesarias para la implementación

El AFC utiliza diferentes términos para explicar la obligación legal de cada disposición. Los hemos agrupado en cuatro categorías, ilustradas a continuación.

Categoría

Ejemplo del AFC

Obligatoria

Cada Miembro publicará sin demora la siguiente información de forma no discriminatoria y fácilmente accesible para que los gobiernos, los comerciantes y otras partes interesadas puedan conocerla.

Obligatoria/condicional

Cada Miembro facilitará, y actualizará en la medida de lo posible y según proceda, por medio de Internet, lo siguiente: (…)

Mejores esfuerzos

Se alienta a los miembros a no exigir el pago de una tasa por responder a las consultas y proporcionar los formularios y documentos requeridos

Facultativa

El Miembro puede, según el caso, emitir la notificación u orientación basada en el riesgo

Se supone que las medidas obligatorias son más críticas para considerar el Acuerdo implementado que los mejores esfuerzos y las medidas facultativas. Por lo tanto, esto debería reflejarse en el Puntaje de Implementación.  Por ejemplo, aunque algunas medidas necesiten un elevado número de organismos y actividades para su implementación, no tendrían un peso elevado en el Puntaje de Implementación si su nivel de exigencia legal no es alto.

10.3 Utilización de las normas internacionales

  1. Se alienta a los Miembros a utilizar las normas internacionales pertinentes, o partes de ellas, como base para sus formalidades y procedimientos de importación, exportación o tránsito, salvo disposición en contrario en el presente Acuerdo.
  2. Se alienta a los Miembros a participar, dentro de los límites de sus recursos, en la preparación y el examen periódico de las normas internacionales pertinentes por las organizaciones internacionales apropiadas.
  3. El Comité elaborará procedimientos para el intercambio por los Miembros de información pertinente, y de las mejores prácticas, en relación con la aplicación de las normas internacionales, según proceda.
  4. El Comité también podrá invitar a las organizaciones internacionales pertinentes para que expongan su labor en materia de normas internacionales.  En su caso, el Comité podrá identificar normas específicas que tengan un valor particular para los Miembros.

Tomemos, por ejemplo, el Artículo 10.3 del AFC. Asegurarse de que un país utiliza las normas internacionales pertinentes como base para sus trámites y procedimientos de importación, exportación o tránsito es una tarea muy compleja, debido al elevado número de organismos que tendrían que intervenir con frecuencia, así como a la complejidad técnica de la implementación de la medida. Sin embargo, esta Disposición específica del Acuerdo es una “cláusula de mejores esfuerzos” en la que “solo” se anima a los miembros de la OMC a utilizar esas normas y no se les obliga legalmente a hacerlo. La naturaleza jurídica del “mejor esfuerzo” de la cláusula disminuirá el peso de la medida en el Puntaje general.
 

  1. La naturaleza jurídica de las Disposiciones

Cada medida recibe un puntaje global de complejidad que incluye la suma de los puntajes asignados a las tres dimensiones (número de organismos, número y naturaleza de las actividades y naturaleza jurídica). Ello permite evaluar cada medida en cualquiera de estos tres ejes.

Los puntajes de la complejidad global de las medidas van desde los 2,5 puntos asignados a las medidas menos complejas de implementar (Procedimientos de prueba y Utilización de las normas internacionales), hasta los 6 puntos asignados a las medidas más complejas de implementar (Cooperación entre agencias fronterizas, Trámites y requisitos de documentación, Ventanilla única y CNFC).

La hipótesis subyacente es que las medidas con un puntaje global que va de medio a alto (4 - 6 puntos) son más complejas de implementar, ya que requieren más recursos, llevan más tiempo y una mayor obligación legal. Las medidas con un puntaje global de bajo a medio-bajo (2,5 - 3,5 puntos) involucran a una sola autoridad fronteriza o prescriben una tarea o requisito legal sencillo para su implementación. 

Según la metodología del Puntaje, Disposiciones como la “Información disponible por medio de Internet" y la “Ventanilla única” obtienen puntajes altos de 5,5 y 6 respectivamente, mientras que las “Normas internacionales” y el “Uso de agentes de aduanas” obtienen puntajes bajos de 2,5 y 3 respectivamente.
 

  1. La suma de todas las complejidades

La herramienta de Puntaje de Implementación de la UNCTAD se aplica actualmente en los 19 países que utilizan el Reform Tracker de la UNCTAD, a saber, Bolivia, Botsuana, Burundi, Camboya, Ecuador, Eswatini, Honduras, Kenia, Lesoto, Madagascar, Malawi, Mongolia, Namibia, Perú, Ruanda, Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbabue.

Con el apoyo técnico de la UNCTAD, estos países están analizando la situación actual y las carencias de cada una de las Disposiciones del Acuerdo. Una vez hecho esto, los países podrán validar en el Reform Tracker los 140 elementos medibles incluidos en las Listas de Verificación de Implementación para las 37 medidas del AFC que cumplen (las 36 Disposiciones de la Sección I del Acuerdo, así como las obligaciones incluidas en el Artículo 23.2 sobre los CNFC). Una vez hecho esto, hay recompensas inmediatas: para cada elemento validado, el Reform Tracker muestra el Puntaje actualizado en tiempo real, lo que hace que el Puntaje de Implementación de la UNCTAD sea una gran funcionalidad para los CNFC a la hora de supervisar la implementación del Acuerdo y evaluar lo lejos que está el país de la plena implementación.

El Puntaje de Implementación solo es accesible para las partes interesadas nacionales que utilizan el Reform Tracker de un país determinado.


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