Comprendre la complexité des réformes de facilitation des échanges : le score de mise en œuvre de l'Accord de facilitation des échanges, développé par la CNUCED

15 mars 2022

Écrit par : Arántzazu Sánchez Belastegui et Lazar Ristic, article n° 87 [Lettre d'information de la CNUCED sur la facilitation des transports et du commerce n° 93 - Premier trimestre 2022]

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Poste-frontière de Ngwenya entre l'Eswatini et l'Afrique du Sud.

Le cinquième anniversaire de l’entrée en vigueur de l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’Organisation Mondiale du Commerce a été célébré le 22 février 2022, dans un contexte de demande croissante de la part de certains États Membres de l’OMC de méthodologies et d’approches visant à évaluer la mise en œuvre de l’Accord. Cet article présente le score de mise en œuvre de l’AFE de la CNUCED, une méthodologie utilisée par la CNUCED conjointement avec son outil Reform Tracker, afin de donner aux Comités nationaux de la facilitation des échanges (CNFE) les moyens d’exercer leurs fonctions de suivi et de coordination et d’aider les pays à remplir leurs obligations en matière de mise en œuvre de l’AFE.
 

Pourquoi est-il utile de mesurer la complexité de la mise en œuvre des mesures de facilitation des échanges ?

Au cours des dernières décennies, la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) a aidé activement les pays en développement et les pays les moins avancés à mettre en œuvre des réformes de facilitation des échanges, notamment celles énoncées dans l’AFE.

En 2021, la CNUCED a franchi une nouvelle étape dans son engagement de longue date visant à donner des moyens d’action aux CNFE, en lançant le Reform Tracker de la CNUCED, un outil en ligne permettant aux CNFE de gérer des projets, de coordonner et de suivre la mise en œuvre de l’AFE au niveau national.

Fin 2021, le déploiement des Reform Trackers dans 19 pays a rendu encore plus urgent le besoin pour la CNUCED de développer une approche permettant d’évaluer le niveau national de mise en œuvre de l’AFE en temps réel, tout en tirant parti des données fournies dans les Reform Trackers. Le score de mise en œuvre de l’AFE de la CNUCED a été créé pour fournir aux pays qui utilisent le Reform Tracker une méthodologie permettant de déterminer les efforts qui restent encore à faire pour mettre en œuvre efficacement les différentes dispositions de l’AFE. En d’autres termes, ce score indique l’écart qui sépare un pays de la conformité totale avec l’Accord, en tenant compte du fait que certaines mesures de l’AFE sont plus difficiles à mettre en œuvre que d’autres.

Chacun des scores de pays est destiné à être utilisé en conjonction avec les Reform Trackers, qui comprennent une analyse approfondie de la mise en œuvre et des écarts pour chaque pays, une assistance technique pour évaluer le niveau de mise en œuvre des mesures et une formation relative à l’interprétation des dispositions de l’AFE.
 

Comment le score de mise en œuvre est-il élaboré ?

Le score de mise en œuvre de l’AFE de la CNUCED est une méthodologie qui calcule le niveau  de mise en œuvre de l’AFE pour un pays. Contrairement aux statistiques fournies par des outils similaires, le présent outil attribue des valeurs pondérées aux dispositions de l’Accord en fonction de la difficulté de mise en œuvre de chacune d’entre elles. Ainsi, le score repose sur l’hypothèse générale que certaines dispositions sont plus difficiles à mettre en œuvre que d’autres. Par exemple, on ne peut s’attendre à ce qu’un pays ait besoin du même niveau d’efforts et de temps pour mettre en œuvre un guichet unique conformément à l’article 10.4 que pour mettre en œuvre la disposition relative au recours aux courtiers en douane, conformément à l’article 10.6 de l’AFE.

Le Score est construit sur trois groupes d’attributs :

  1. Nombre d’acteurs impliqués dans la mise en œuvre
  2. Complexité des activités liées à la mise en œuvre ; et
  3. Nature juridique des dispositions

Examinons-les plus en détail.

Le premier groupe d’attributs est basé sur le nombre d’agences publiques et d’organisations du secteur privé (et la fréquence de leur implication) nécessaires pour mettre en œuvre une mesure. L’attribution d’une valeur de pondération de l’implication se fait en examinant le nombre optimal de parties prenantes directement concernées dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure et le temps que celles-ci doivent investir dans la mise en œuvre.

L’hypothèse sous-jacente est que les mesures nécessitant l’implication fréquente d’un grand nombre de parties prenantes sont plus difficiles à mettre en œuvre et, par conséquent, que ces mesures se voient attribuer une plus forte pondération lors du calcul du score global de mise en œuvre.

Le Guide d’auto-évaluation pour la mise en œuvre de l’AFE élaboré par l’OMC a été utilisé comme référence pour la détermination des valeurs pondérées. Il nous fournit une recommandation détaillée concernant les autorités optimales requises et directement concernées dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure. Ce Guide a été élaboré pour aider les Membres en développement et les Membres les moins avancés à définir leurs besoins et priorités en matière d’assistance technique et de soutien pour le renforcement des capacités aux fins de la mise en œuvre de l’AFE.
 

  1. Le nombre de parties prenantes impliquées dans la mise en œuvre

Le deuxième groupe d’attributs est basé sur la complexité des activités impliquées dans la mise en œuvre d’une mesure de facilitation des échanges. La valeur de pondération de la complexité est fondée sur les exigences optimales de mise en œuvre (juridiques, procédurales, institutionnelles et TIC) pour chaque disposition.

L’hypothèse sous-jacente est que les mesures nécessitant l’accomplissement d’un nombre plus élevé et plus varié de tâches (juridiques, procédurales, institutionnelles, technologiques) sont plus difficiles à mettre en œuvre et qu’elles doivent par conséquent recevoir une plus forte pondération dans le score global de mise en œuvre.

Pour évaluer le nombre d’exigences, une compréhension plus systématique des exigences et des apports nécessaires pour chaque mesure de l’AFE a été adoptée, dans la mesure où le concept est décomposé en ses plus petites composantes. Nous le désignons sous le nom de « liste de vérification de la mise en œuvre de la CNUCED ». La liste de vérification de la mise en œuvre définit les éléments à fournir par chaque pays afin de se conformer à l’AFE pour chaque mesure. Elle examine et interprète tous les aspects de l’article tels qu’ils sont décrits dans le texte juridique de l’AFE, et envisage une approche d’exécution optimale pour la mise en œuvre effective de chaque mesure.

Chacun des aspects figurant dans la liste de vérification de la mise en œuvre recevra également des valeurs de pondération différentes en fonction de la complexité de la mise en œuvre de cet élément de la liste. Prenons l’exemple de la liste de vérification de la mise en œuvre de l’article 1.2 :

Texte de l’AFE - Article 1.2

Liste de vérification de la mise en œuvre de la CNUCED pour l’article 1.2

2 Renseignements disponibles sur Internet

2.1 Chaque Membre mettra à disposition sur Internet, et y mettra à jour dans la mesure du possible et selon qu’il sera approprié, les renseignements ci-après :

(a) une description (1) de ses procédures d’importation, d’exportation et de transit, y compris les procédures de recours ou de réexamen, qui informe les gouvernements, les négociants et les autres parties intéressées des démarches pratiques nécessaires aux fins de l’importation, de l’exportation et du transit ;

(b) les formulaires et documents requis pour l’importation sur, ou l’exportation à partir de, son territoire, ou pour le transit par son territoire ;

(c) les coordonnées de son (ses) point(s) d’information.

2.2 Chaque fois que cela sera réalisable, la description mentionnée au paragraphe 2.1 a) sera aussi mise à disposition dans une des langues officielles de l’OMC.

2.3 Les Membres sont encouragés à mettre à disposition sur Internet d’autres renseignements relatifs au commerce, y compris la législation relative au commerce pertinente et les autres éléments mentionnés au paragraphe 1.1.

  • Un cadre national de mise en œuvre est en place pour la publication des informations sur Internet
  • Les informations requises sont publiées sur Internet ainsi que les étapes pratiques nécessaires pour l’importation, l’exportation et le transit. De même, ces informations sont mises à jour et, si ce n’est pas le cas, le pays a expliqué pourquoi cela n’était pas possible ou approprié
  • L’URL d’un ou plusieurs sites Internet où les informations sont publiées est notifiée au Comité de la facilitation des échanges de l’OMC
  • Tous les éléments d’information requis sont rédigés dans l’une des langues officielles de l’OMC, si cela est possible
  • La question de la validité juridique des informations publiées sur Internet est traitée/clarifiée

Figure 1 : Liste de vérification de la mise en œuvre de l’article 1.2, telle que prévue dans le Reform Tracker de la CNUCED

 

Le respect du premier point de la liste « Un cadre national de mise en œuvre est en place pour la publication d’informations sur Internet » nécessite beaucoup plus de temps et d’efforts que le second point de la liste « L’URL d’un ou plusieurs sites Internet où des informations sont publiées est notifiée au Comité de la facilitation des échanges de l’OMC » Ainsi, en se conformant au premier élément de la liste de vérification de la mise en œuvre de l’article 1.2, un pays obtiendra un score avec un nombre de points plus élevé qu’en se conformant au deuxième élément de la liste.
 

  1. Le nombre et la nature des activités nécessaires à la mise en œuvre

L’AFE utilise différents termes pour définir l’obligation juridique associée à chaque disposition. Nous les avons regroupés en quatre catégories, illustrées ci-dessous.

Catégorie

Exemple tiré de l’AFE

Obligatoire

Chaque Membre publiera dans les moindres délais les renseignements ci-après d’une manière non discriminatoire et facilement accessible pour permettre aux gouvernements, aux négociants et aux autres parties intéressées d’en prendre connaissance

Obligatoire/conditionnel

Chaque membre mettra à disposition sur Internet et y mettra à jour dans la mesure du possible et selon qu’il sera approprié, les renseignements ci-après

Effort maximal

Les Membres sont encouragés à ne pas exiger le paiement d’une redevance pour les réponses aux demandes de renseignements ni pour la fourniture des formulaires et documents requis

Volontaire

Le Membre pourra, selon qu’il sera approprié, émettre la notification ou l’orientation sur la base du risque

Les mesures obligatoires, comparées aux mesures d’effort maximal et aux mesures volontaires, sont jugées plus cruciales pour considérer l’Accord comme mis en œuvre. Par conséquent, cela doit se refléter dans le score de mise en œuvre. Par exemple, bien que certaines mesures nécessitent un grand nombre d’agences et d’activités pour leur mise en œuvre, elles ne doivent pas se voir attribuer une forte pondération dans le score de mise en œuvre si leur niveau d’exigence juridique n’est pas élevé.

10.3. Utilisation des normes internationales

  1. Les Membres sont encouragés à utiliser les normes internationales pertinentes ou des parties de ces normes, comme base pour leurs formalités et procédures d’importation, d’exportation ou de transit, sauf disposition contraire du présent accord.
  2. Les Membres sont encouragés à prendre part, dans les limites de leurs ressources, à l’élaboration et à l’examen périodique par les organisations internationales appropriées des normes internationales pertinentes.
  3. Le Comité élaborera des procédures pour l’échange, par les Membres, des renseignements pertinents et des meilleures pratiques concernant la mise en œuvre des normes internationales, selon qu’il sera approprié.
  4. Le Comité pourra aussi inviter les organisations internationales pertinentes pour discuter de leurs travaux sur les normes internationales. Selon qu’il sera approprié, le Comité pourra identifier des normes spécifiques présentant un intérêt particulier pour les Membres.

Prenons, par exemple, l’article 10.3. S’assurer qu’un pays utilise les normes internationales pertinentes comme base pour ses formalités et procédures d’importation, d’exportation ou de transit serait une tâche très complexe en raison du nombre élevé d’agences qui devraient être fréquemment impliquées ainsi que de la complexité technique de la mise en œuvre de la mesure. Toutefois, cette disposition spécifique de l’Accord est une « clause d’effort maximal », en vertu de laquelle les Membres de l’OMC sont « simplement » encouragés à utiliser ces normes et ne sont pas légalement tenus de le faire. La nature juridique de la clause « d’effort maximal » fera baisser la pondération de la mesure dans le score global.

 

  1. Nature juridique des dispositions

Chaque mesure se voit attribuer un score global de complexité qui correspond à la somme des scores attribués pour les trois axes (nombre d’agences, nombre et nature des activités et nature juridique). Ainsi, chaque mesure peut être évaluée sur la base de ces trois axes.

Les scores de complexité globale des mesures vont de 2,5 points attribués aux mesures les moins complexes à mettre en œuvre (Procédures de test et Utilisation de normes internationales) à 6 points pour les mesures les plus complexes à mettre en œuvre (Coopération entre les organismes présents aux frontières, Formalités et prescriptions en matière de documents requis, Guichet unique et CNFE).

L’hypothèse sous-jacente est que les mesures ayant un score global allant de moyen à élevé (de 4 à 6 points) sont plus complexes à mettre en œuvre, car elles nécessitent plus de ressources, prennent plus de temps et sont soumises à une obligation juridique plus forte. Les mesures ayant un score global allant de faible à moyen-faible (de 2,5 à 3,5 points) font intervenir une seule autorité frontalière, prescrivent une tâche simple ou sont soumises à une moindre exigence juridique pour la mise en œuvre.

Conformément à la méthodologie du score, des dispositions telles que « Renseignements disponibles sur Internet » et « Guichet unique » obtiennent des scores élevés, respectivement de 5,5 et 6, tandis que les dispositions « Normes internationales » et « Recours aux courtiers en douane » obtiennent des scores faibles, respectivement de 2,5 et 3.
 

  1. La somme de toutes les complexités

Le score de mise en œuvre de la CNUCED est un outil actuellement appliqué dans les 19 pays utilisant le Reform Tracker de la CNUCED, à savoir la Bolivie, le Botswana, le Burundi, le Cambodge, l’Équateur, l’Eswatini, le Honduras, le Kenya, le Lesotho, Madagascar, le Malawi, la Mongolie, la Namibie, le Pérou, le Rwanda, la Tanzanie, l’Ouganda, la Zambie et le Zimbabwe.

Avec le soutien technique de la CNUCED, ces pays sont actuellement en train d’analyser la situation actuelle et les écarts pour chacune des dispositions de l’Accord. Une fois cette étape achevée, ces pays pourront valider dans le Reform Tracker les 140 éléments mesurables inclus dans les listes de vérification de la mise en œuvre pour les 37 mesures de l’AFE auxquelles ils se conforment (les 36 dispositions de la Section I de l’Accord ainsi que les obligations visées à l’article 23.2 sur les CNFE). Lorsque cela est fait, les récompenses sont immédiates : pour chaque élément validé, le Reform Tracker affiche le score actualisé en temps réel, ce qui fait du score de mise en œuvre développé par la CNUCED une excellente fonctionnalité pour les CNFE pour le suivi de la mise en œuvre de l’Accord et l’évaluation de l’écart qui sépare le pays de la mise en œuvre complète.

Le score de mise en œuvre n'est accessible qu'aux parties prenantes nationales utilisant le Reform Tracker d'un pays donné.


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