En su Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 20141:Gobernanza mundial y espacio para políticas de desarrollo, que presenta hoy, la UNCTAD insiste en que, en un momento en que la comunidad internacional acomete la definición de un nuevo conjunto de objetivos de desarrollo, es fundamental que los países tengan un espacio de políticas suficiente para poder cumplir las mayores aspiraciones de una nueva agenda. La agenda para el desarrollo después de 2015, para la cual ya se ha presentado en Nueva York un nuevo y extenso conjunto de objetivos de desarrollo sostenible, no podrá cumplirse si no se dispone de más instrumentos y mayor flexibilidad para la formulación de políticas.
En el informe se pone de relieve la función que pueden desempeñar las políticas comerciales e industriales proactivas en la agenda para el desarrollo después de 2015, y se enumeran diversas políticas que, en la dinámica cambiante de la economía mundial, pueden contribuir al aumento sostenido de los ingresos, el pleno empleo, la reducción de la pobreza y otros resultados positivos desde el punto de vista social.
En lo que respecta al comercio, el nuevo informe sostiene que las negociaciones sobre normativa deben volver a centrarse en los acuerdos multilaterales, que reconozcan los intereses legítimos de los países en desarrollo. Las normas y disciplinas multilaterales ponen coto a las políticas económicas nacionales focalizadas en la economía interna —como las políticas comerciales mercantilistas— con las que los países influyentes pueden perjudicar el desempeño económico de otros países. No obstante, los acuerdos multilaterales no deben alentar o compeler a los países en desarrollo a que renuncien a políticas de fomento del desarrollo económico. Si bien los acuerdos multilaterales vigentes han mantenido algunas flexibilidades para todos los miembros de la Organización Mundial del Comercio y han previsto algún tipo de trato especial y diferenciado para los países menos adelantados, también han restringido la aplicación de un conjunto creciente de políticas comerciales e industriales.
El informe también sostiene que los países en desarrollo deben sopesar detenidamente la pérdida de espacio de políticas derivada de la celebración de acuerdos bilaterales y regionales de comercio e inversión. Con frecuencia, estos acuerdos prevén compromisos más estrictos en las esferas abarcadas por los mecanismos multilaterales o abarcan nuevas esferas, obligando a las autoridades a renunciar a utilizar instrumentos de probada eficacia para fomentar la industrialización. Según la doctrina convencional, aceptar esos compromisos más estrictos sobre políticas y normativas es necesario para atraer inversión extranjera directa y permitir a las empresas de los países en desarrollo incorporarse a las cadenas de valor mundiales. Por el contrario, el informe sugiere que, si bien esos compromisos pueden arrojar a corto plazo beneficios en materia de comercio y empleo, a largo plazo pueden confinar a los productores a enclaves vinculados con los productos básicos o a los segmentos de bajo valor agregado de la manufactura. El informe también señala los problemas que crean el actual marco de inversión internacional y los tribunales arbitrales especiales conexos, que han asumido importantes funciones normativas generalmente reservadas a los Estados. Cabe notar que, además de la falta de transparencia y coherencia que con frecuencia se advierte en su funcionamiento, estos tribunales siguen un modelo formulado para resolver controversias entre empresas privadas, por lo que no tienen motivo alguno para tener en cuenta los intereses del país anfitrión y su estrategia de desarrollo.
En el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2014 se destacan cuatro elementos de un enfoque más flexible de la elección, la formulación y la aplicación de las políticas necesarias para lograr el nuevo conjunto de objetivos de desarrollo:
• En primer lugar, la política industrial es importante; incluso los países desarrollados están reconociendo nuevamente la contribución de esta política al aumento de la productividad, el fomento de la innovación y la creación de empleo decente. En el informe se observa que la política industrial de los Estados Unidos de América, con frecuencia descrita erróneamente por su supuesto enfoque como no intervencionista, combina un "Estado empresario" con un "Estado coordinador" para aprovechar hábilmente el espacio de políticas no acotado por normas y compromisos internacionales con el fin de aplicar medidas sectoriales de apoyo a su industria manufacturera. La experiencia de la Unión Europea ilustra cómo adoptando un enfoque más horizontal o generalizado se corre el riesgo de dificultar el logro de objetivos de política más ambiciosos.
• En segundo lugar, para convertir las rentas generadas por los recursos naturales en crecimiento sostenido y transformación estructural, las economías que dependen de los productos básicos deberán acelerar su industrialización mediante un alto nivel de inversión y el fomento de un círculo virtuoso entre el comercio y la acumulación de capital. Una política industrial que ayude al sector privado a identificar sectores manufactureros prometedores y a ampliar sus actividades en estos podría facilitar considerablemente estos esfuerzos de diversificación.
• En tercer lugar, las cadenas de valor mundiales se están propagando y pueden crear nuevas oportunidades de desarrollo industrial y generación de empleo, pero esto no debe traducirse en un simple ajuste de las medidas de política a los intereses de las principales empresas. Las pruebas de que la integración en estas cadenas promueve la industrialización son cuando menos ambiguas: episodios de transformación estructural, aún cuando arrojen resultados positivos en un comienzo, con frecuencia solo dan lugar a una industrialización superficial que ofrece pocas oportunidades de progreso económico y social. El riesgo de quedar confinados en un eslabón inferior de la cadena de valor puede ser demasiado alto para que los países renuncien a instrumentos de probada eficacia para fomentar la industrialización. El informe señala que, aún en el caso de China, que ha aprovechado eficazmente las cadenas de valor para impulsar su comercio en el sector de la electrónica, las empresas del país solo perciben el 3% de los beneficios mundiales del sector.
• Por último, los efectos de desarrollo de las estrategias de crecimiento impulsado por las exportaciones parecen en general estarse debilitando desde la Gran Recesión, debido a la desaceleración del crecimiento de los países desarrollados y a la reducción de la elasticidad de su demanda de importaciones procedentes de los países en desarrollo. Para evitar el riesgo de una abrupta desaceleración del crecimiento, los países en desarrollo pueden optar por reequilibrar sus estrategias de crecimiento, reduciendo el énfasis en las exportaciones a los países en desarrollo y atribuyendo una mayor importancia a la demanda interna y regional. Aplicar políticas comerciales e industriales proactivas podría facilitar los ajustes que requiere la capacidad productiva de los países en desarrollo.
Sobre la base de la coincidencia entre el 50º aniversario de la UNCTAD y el 70º aniversario de las instituciones de Bretton Woods, el informe también examina cómo, tras el fin de la segunda guerra mundial, la comunidad internacional trató de establecer un orden económico internacional más incluyente y sostenible, fundado en apoyos y disciplinas multilaterales eficaces, sin comprometer excesivamente el espacio de políticas necesario para alcanzar una nueva serie de objetivos económicos y sociales. Atendiendo debidamente a estos antecedentes históricos, sugiere el informe, resulta evidente que los actuales esfuerzos para asegurar un espacio de políticas adecuado dentro del sistema de comercio mundial arrojarán los resultados anhelados solo si se lleva a cabo una reforma eficaz de la arquitectura financiera mundial que garantice una financiación más estable y a largo plazo, tanto pública como privada, para las economías pobres.
El Informe: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/tdr2014_en.pdf (soló in inglés)
