Los gobiernos, tanto de los países ricos como de los países pobres, deben poder financiar la inversión y los demás gastos públicos necesarios para atender las demandas de sus ciudadanos de una vida más próspera y segura. Es fundamental movilizar los ingresos fiscales nacionales, que a largo plazo son más estables que la ayuda y más sostenibles que la deuda, y que están menos sujetos que ambos a las condiciones que restringen el espacio de políticas.
En el proceso de desarrollo, los países necesitan aumentar su gasto público en infraestructura, servicios básicos y transferencias sociales. Al mismo tiempo, el aumento del nivel medio de los ingresos amplía la base imponible y la estabilidad de las fuentes de percepción de ingresos del Estado. Por consiguiente, con sujeción a las presiones y prácticas políticas locales, el espacio fiscal y el desarrollo económico han ido tradicionalmente de la mano.
Sin embargo, según el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 20141 : Gobernanza mundial y espacio para políticas de desarrollo publicado hoy, la actual estructura de la economía mundial está dificultando a los países ampliar los ingresos públicos y elegir su estructura tributaria. La reducción de los aranceles ha disminuido considerablemente los ingresos por concepto de derechos de aduana, mientras que la mayor movilidad del capital y la utilización intensiva de paraísos fiscales han alterado profundamente las condiciones de imposición de los ingresos y la riqueza. La competencia tributaria entre los países puede iniciar una convergencia fiscal a la baja para atraer o retener a los inversionistas extranjeros. Las tasas de los impuestos sobre las sociedades y el ingreso han descendido, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, mientras que ha aumentado la incidencia del impuesto sobre el valor añadido y otros impuestos indirectos. La estructura fiscal se ha hecho más frágil y al mismo tiempo más regresiva.
Gran proporción de los flujos financieros ilícitos —que utilizan todo tipo de mecanismos para evadir la supervisión judicial y reguladora— pasa por centros financieros transnacionales, radicados en "jurisdicciones secretas". Aproximadamente, entre el 8% y el 15% de la riqueza financiera neta de los hogares se encuentra en paraísos fiscales, en su mayoría sin registrar. La pérdida resultante de ingresos públicos se eleva a entre 190.000 y 290.000 millones de dólares de los Estados Unidos por año; de ellos, entre 66.000 y 84.000 millones —el equivalente a las dos terceras partes de la asistencia oficial para el desarrollo anual— corresponden a los países en desarrollo. En lo que respecta a las sociedades, la principal vía para la elusión o la evasión tributaria y la fuga de capitales de los países en desarrollo es el abuso del mecanismo de los precios de transferencia (esto es, la fijación por las empresas internacionales de precios a los bienes y servicios que proporcionan a diferentes partes de su cadena, con miras a obtener estados de pérdidas y ganancias que les permitan minimizar el pago de impuestos). De esta forma, los países en desarrollo pueden estar perdiendo más de 160.000 millones de dólares por año, una cifra muy superior a la suma de los presupuestos de ayuda de los países desarrollados.
Hasta ahora, la arquitectura fiscal internacional no se ha adaptado adecuadamente a esta realidad. El Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2014 sostiene que los centros financieros transnacionales y las jurisdicciones secretas que los albergan están plenamente integrados en el sistema financiero mundial, y que una gran proporción de las corrientes comerciales y de capitales (incluidas las de inversión extranjera directa) pasa por ellos. El recurso a estas jurisdicciones forma parte actualmente los usos comerciales "normales" de la mayoría de las grandes empresas y bancos. Además, los principales proveedores de secreto financiero son algunos de los países más grandes y ricos del mundo, o zonas específicas de ellos. Por lo tanto, para cambiar este sistema no solo es necesario comprender los tecnicismos pertinentes, sino también contar con un liderazgo político firme.
En muchos países en desarrollo, los sectores extractivos siguen teniendo una elevada influencia en el espacio fiscal. El informe señala que los incentivos fiscales proporcionados a estas actividades han tenido un costo excesivo en términos de pérdida de ingresos públicos. Según los cálculos de la UNCTAD para una muestra de países en desarrollo ricos en recursos, entre 2004 y 2012, los gobiernos solo capturaron entre el 17% y el 34% de las rentas generadas en actividades extractivas dominadas por las empresas privadas.
El informe observa que muchos gobiernos —tanto de países desarrollados como de países en desarrollo— están intentando mejorar la recaudación de impuestos. En lo que respecta a las políticas aplicables a las actividades extractivas, esto se ha traducido en la renegociación o anulación de los contratos vigentes, el aumento de las tasas de los impuestos o las regalías, la adopción de nuevos impuestos y la modificación del grado de propiedad estatal en los proyectos extractivos. En lo que respecta a los flujos financieros ilícitos, algunos gobiernos también están incorporando en su legislación una norma general de lucha contra la elusión, para aumentar las probabilidades de que los mecanismos fiscales "agresivos" terminen por ser declarados ilegales ante los tribunales. Los gobiernos también pueden combatir de forma más eficaz el abuso de los precios de transferencia en su comercio internacional utilizando precios de referencia para una serie de mercancías, en particular para los productos básicos.
No obstante, las medidas multilaterales son de fundamental importancia para evitar las prácticas de empobrecimiento del vecino y establecer normas claras y comunes que aseguren que las empresas paguen impuestos en los países en los que realmente desarrollan sus actividades y generan sus beneficios. En el caso de las actividades extractivas, iniciativas internacionales como la Iniciativa para la transparencia en las industrias extractivas deberían adquirir carácter obligatorio y ampliarse, centrándose no solo en los gobiernos, sino también en las empresas productoras y las que se dedican a la compraventa de productos básicos. También es preciso otorgar mayor atención al control, la auditoría y la rendición de cuentas, así como reforzar la aplicación de las condiciones y normas fiscales que rigen las actividades extractivas.
El informe reconoce la reciente labor de mejora de la transparencia e intercambio de información sobre cuestiones tributarias. Sin embargo, la mayor parte de estas iniciativas están encabezadas por las economías desarrolladas —algunas de las cuales albergan jurisdicciones secretas y poderosas empresas transnacionales— y existe el riesgo de que el debate no tenga plenamente en cuenta las necesidades y opiniones de la mayoría de las economías en desarrollo y en transición. En consecuencia, será importante otorgar un papel más prominente a instituciones como el Comité de Expertos sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de Tributación de las Naciones Unidas, y considerar la posibilidad de aprobar una convención internacional de lucha contra la elusión y la evasión de impuestos.
Dada su importancia para muchos países en desarrollo y economías en transición, las cuestiones relativas tanto al espacio como a la gobernanza fiscal deben ocupar un lugar primordial en la agenda para el desarrollo después de 2015.
